Coronavirus COVID-19 Centro de Información
Filtrar ► Publicaciones y Colaboraciones

CORONAVIRUS (COVID-19): El laberinto de la suspensión de plazos administrativos en el contexto del Covid-19

CORONAVIRUS (COVID-19): El laberinto de la suspensión de plazos administrativos en el contexto del Covid-19

27/03/2020

Compartir en:

Sin duda en los últimos días, en paralelo a las profundas preocupaciones sobre el efecto del COVID-19 en la salud pública y la vida diaria, existen diversas preocupaciones sobre la aplicación de las normas de emergencia en otros ámbitos, como las relaciones entre los administrados y las entidades administrativas, particularmente respecto al cumplimiento de los plazos.

La primera norma en referirse explícitamente a esta problemática fue el Decreto de Urgencia 26-2020, publicado en la edición extraordinaria del domingo 15 de marzo de 2020. El numeral 2 de su segunda disposición complementaria final, titulada “Medidas para el Poder Ejecutivo y suspensión de plazos”, dispuso que:

A partir de la vigencia del presente Decreto de Urgencia los pliegos del Poder Ejecutivo realizan las acciones que correspondan para reducir la asistencia del personal a su centro de labores, manteniendo solo aquellos que les permitan continuar con el cumplimiento de los servicios mínimos. (…)

2. De manera excepcional, declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación del presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados. El plazo antes señalado puede ser prorrogado mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.

Esta disposición resultó insuficiente en la medida que su ámbito de aplicación era muy restringido. Al suspender los plazos de procedimientos sujetos a silencio administrativo (positivo o negativo), solamente incluyó a aquellos iniciados por los administrados. De hecho, no a todos los procedimientos iniciados por los administrados: los procedimientos en los que se aplica la aprobación automática (por tanto, no sujetos a silencio administrativo) se encuentran fuera de su ámbito.

Tanto los plazos que obligan a la Administración como aquellos que obligan a los administrados, dentro de procedimientos iniciados por estos últimos y sujetos a silencio administrativo, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 28 de abril (inclusive). Desde el 29 de abril se reanudará el cómputo de los plazos suspendidos. Es decir, no se inicia un nuevo cómputo del plazo total.

Ejemplo: plazo de 10 días hábiles que se inició el miércoles 11 de marzo (día 1 del plazo). Al viernes 13 de marzo han transcurrido tres días hábiles. El siguiente día hábil (lunes 16 de marzo) ya regía la suspensión, así que estos días hasta el martes 28 de abril no se consideran en el cómputo. El miércoles 29 de abril será el cuarto día del plazo y el décimo (vencimiento) será el viernes 8 de mayo (no se considera el 1 de mayo por ser feriado).

Bajo esta primera norma no se suspendieron los plazos de los procedimientos iniciados de oficio por las entidades administrativas, por ejemplo, los plazos de los procedimientos sancionadores (plazos para descargos, impugnaciones, etc.)[1]. Tampoco se suspendieron los plazos de obligaciones no necesariamente vinculadas a un procedimiento administrativo, por ejemplo los plazos para entrega de información requerida por la entidad[2].

Nótese también que la citada norma solo aplica para entidades administrativas del Poder Ejecutivo. No se incluye por tanto a los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Poder Legislativo y a otras entidades con reconocimiento constitucional (Banco Central de Reserva, Jurado Nacional de Elecciones, Tribunal Constitucional, etc.)

Intentando subsanar las evidentes deficiencias del Decreto de Urgencia 26-2020, el 20 de marzo de 2020 se publicó el Decreto de Urgencia 29-2020, el cual señala en su artículo 28 lo siguiente:

“Artículo 28. Suspensión de plazos en procedimientos en el sector público

Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia.”

Esta nueva norma aplica directamente al cómputo de los plazos no comprendidos en el Decreto de Urgencia 26-2020. Es por ello que no se produce entonces un traslape de normas aplicables. De esta manera, algunos plazos estarán regidos por el Decreto de Urgencia 26-2020 y otros por el Decreto de Urgencia 29-2020.

El Decreto de Urgencia 29-2020 aplica ya no solo a las entidades administrativas del Poder Ejecutivo, sino a la totalidad de entidades del sector público. Se aplica a cualquier procedimiento administrativo, no solo a los iniciados por el administrado, y además a cualquier procedimiento, lo que incluye desde nuestra perspectiva a requerimientos de información y cualquier tipo de pedido de una entidad administrativa. Debemos notar, sin embargo, que dicha norma se restringe a procedimientos, por lo que no aplica al cumplimiento de obligaciones sustantivas (por ejemplo, de pago) ni a obligaciones originadas por relación contractual.

Dentro de los alcances de esta norma, se encuentran fuera del cómputo de plazos los días comprendidos entre el 21 de marzo (aunque fue sábado) hasta el miércoles 6 de mayo (inclusive). De esa forma los plazos suspendidos se reinician el 7 de mayo.

Pero esto abre una primera discusión adicional. El domingo 15 de marzo se publicó el Decreto Supremo 44-2020-PCM que declaró el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de quince (15) días calendario, y dispuso el aislamiento social obligatorio (cuarentena) a consecuencia del brote del COVID-19. Como consecuencia de dicha cuarentena, en la mayoría de entidades públicas, el lunes 16 de marzo -y días siguientes- no existió atención en mesa de partes, por lo que no fue posible entregar escritos o comunicaciones por esa vía. Esta es una circunstancia que debió ser tomada en consideración por el Decreto de Urgencia 29-2020, pero fue omitida.

Hasta aquí un resumen de los plazos suspendidos por las normas analizadas:

a) Los plazos de procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo en entidades del Poder Ejecutivo no se computan entre el 16 de marzo y el 28 de abril (inclusive).

b) Para casos no incluidos en (a), no se computan dentro del plazo los días 21 de marzo hasta 6 de mayo (inclusive), en procedimientos administrativos (cualesquiera) y procedimientos de cualquier índole, de las entidades del sector público (no se limita a Poder Ejecutivo).

Una segunda discusión adicional surge en este caso: dado que las normas no se traslapan, el plazo de suspensión del Decreto de Urgencia 29-2020 no aplica para los casos del Decreto de Urgencia 26-2020. Es decir, a los plazos suspendidos por este último (del 16 de marzo al 28 de abril) no se les aplica una suspensión adicional (del 21 de marzo al 6 de mayo).

Respecto de la primera discusión adicional (situaciones no incluidas en el Decreto de Urgencia 29-2020), desde nuestra perspectiva debe entenderse que durante la duración del Estado de Emergencia Nacional los plazos se encuentran suspendidos incluso desde el 16 de abril, tomando en cuenta lo siguiente:

(i) Diversas entidades han emitido disposiciones reglamentarias -debidamente publicadas en El Peruano- que disponen la suspensión de plazos. En estos casos los plazos dentro del ámbito de la entidad emisora de la norma específica estarán suspendidos desde el 16 de marzo. Queda pendiente verificar si la suspensión en la norma específica rige solo durante el Estado de Emergencia Nacional o si puede abarcar incluso la suspensión del Decreto de Urgencia 29-2020.

(ii) El Estado de Emergencia Nacional genera que los procesos internos de todas las empresas se modifiquen de manera sustantiva. El personal podría no encontrarse trabajando o trabajando bajo unas circunstancias muy distintas a las normales. Por otro lado, los administrados muy probablemente hayan estado impedidos de presentar físicamente las comunicaciones a las entidades administrativas.

(iii) Aplica el derecho al debido procedimiento administrativo, reconocido en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG):

 “1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”

La aplicación de este principio implica que el administrado pueda ejercer adecuadamente sus derechos en los procedimientos administrativos. Ello no necesariamente ocurre durante el Estado de Emergencia Nacional, más aún en los periodos en los que el plazo de los procedimientos no fue formalmente suspendido y resultaba materialmente imposible llevar a cabo los actos de trámite como la presentación de escritos de descargos, declaraciones u otros documentos.

Adicionalmente, este principio no aplica únicamente a procedimientos administrativos, tal como lo señala el numeral del artículo IV: “2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo.

Por ello un administrado puede invocar el principio de debido procedimiento ante, por ejemplo, requerimientos de entidades administrativas no incluidos estructuralmente dentro de un procedimiento administrativo.

(iv) Otras entidades han emitido comunicados -no disposiciones normativas de carácter general- sobre la suspensión de plazos durante el Estado de Emergencia Nacional. Estas situaciones pueden entenderse dentro de lo señalado por el artículo VII del Título Preliminar de la LPAG:

Artículo VII.- Función de las disposiciones generales

1. Las autoridades superiores pueden dirigir u orientar con carácter general la actividad de los subordinados a ellas mediante circulares, instrucciones y otros análogos, los que sin embargo, no pueden crear obligaciones nuevas a los administrados.

2. Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas en lugar visible de la entidad si su alcance fuera meramente institucional, o publicarse si fuera de índole externa.

3. Los administrados pueden invocar a su favor estas disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrativos en su relación con los administrados.”

Aunque no son normas de carácter general, los comunicados sí son oponibles por los administrados ante las entidades que publicaron los comunicados en aplicación del principio de Confianza Legítima y Buena Fe, ambos reconocidos en la LPAG. Por ello, pueden alegar el respeto a las suspensiones de plazos señaladas en los comunicados.

Respecto de la segunda discusión adicional, se esperaría una modificación normativa que disponga la aplicación de la suspensión prevista en el Decreto de Urgencia 29-2020 a los casos incluidos en el Decreto de Urgencia 26-2020.

Finalmente, se alcanza una recomendación general: si existen dudas sobre la aplicación de la suspensión de plazos, lo recomendable es presentar, dentro del plazo original, la comunicación correspondiente a la entidad administrativa a través de su correo electrónico institucional (y si es posible con copia al órgano o autoridad competente) o informar de la imposibilidad de cumplir con la actuación correspondiente dentro del plazo original.

Para cualquier duda o consulta, por favor comunicarse con nuestro socio Gerardo Soto al correo electrónico: gsc@prcp.com.pe. 


[1] Sobre el particular, existen algunas entidades que consideran en sus respectivos Textos Únicos de Procedimientos Administrativos – TUPA, que el silencio administrativo es aplicable a ciertos procedimientos iniciados de oficio.

[2] Los Decreto de Urgencia 26-2020 y 29-2020 no se pronuncian de forma específica sobre los efectos de la suspensión de los plazos en la caducidad administrativa o la prescripción. En el presente texto no abordamos estos puntos.